Władze nie mogą przesadzać z zakazami czy nakazami - ::4lomza.pl:: Regionalny Portal

Uchwałą z 24 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Łomży przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Skargę na  uchwałę złożyły dwie mieszkanki uznając, że zapisy planu naruszają ich prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wcześniej dwukrotnie skargi te odrzucał, ale po kasacjach w Naczelnym Sądzie Administracyjnym po raz trzeci musiał zająć się sprawą.

Oto obszerny fragment z uzasadnienia ostatniego wyroku WSA w Białymstoku
(...)W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd jest związany wykładnią prawa i oceną tej sprawy przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. Za usprawiedliwione Sąd II instancji uznał zarzuty odnoszące się do terenu oznaczonego jako 5ZP oraz zarzut niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do terenu oznaczonego jako 5KDW-D. 
Przechodząc do rozpoznania kwestii dotyczącej pierwszego z wymienionych obszarów, wskazać należy, że w planie zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony jako 5ZP przeznaczono pod urządzoną zieleń parkową, ustalając też dla tego terenu możliwość realizacji miejsc postojowych na połowie powierzchni całego terenu. Przedmiotowy teren 5ZP w 50% stanowi własność P. ś. M. A., w 20 % własność Gminy i w pozostałym zakresie własność skarżącej.
Z układu planu wynika jednak, że parking w dużej części ma być zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczo nie budziło wątpliwości, że takie działanie stanowi naruszenie prawa własności. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając kwestię ograniczenia tego prawa, nakazał wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wykonując to zalecenie Sądu kasacyjnego, należy zauważyć, że w myśl powołanej regulacji prawnej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Idea zasady proporcjonalności wiąże się z miarkowaniem działań organów władzy publicznej i minimalizacją ich ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zasada proporcjonalności, zwana też zasadą współmierności, miarkowania czy adekwatności, odnosi się do etapu tworzenia, a także stosowania prawa. Kierowana jest zasadniczo do ustawodawcy (prawodawcy) oraz do organów administracji publicznej, a także innych podmiotów uprawnionych do stanowienia norm, w tym pod postacią aktów prawa miejscowego. Zasada proporcjonalności nakazuje tym podmiotom zapewnienie, aby między celem regulacji prawnej lub indywidualnej ingerencji administracyjnej, a stosowanymi środkami postępowania zachowana była zgodność i wyważone proporcje.
Z zasadą proporcjonalności wiążą się trzy rodzaje nakazów, a mianowicie, po pierwsze, nakaz odpowiedniości (przydatności), wymagający by dany środek był przydatny do realizacji danego celu; po drugie, nakaz konieczności (niezbędności) związany z indywidualizowaniem ingerencji i sprowadzeniem jej do poziomu najłagodniejszego oraz po trzecie, nakaz proporcjonalności, zgodnie, z którym cel powinien być proporcjonalny do podejmowanych środków (proporcjonalność sensu stricte) (zob. D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo" 1990, Nr 4, s. 59). Tak pojmowana zasada proporcjonalności stanowi istotne kryterium oceny konstytucyjności oraz legalności działań władzy publicznej, wzmacniając jednocześnie system ochrony praw i wolności jednostki. (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 113).
Zasada proporcjonalności ma w szczególności na celu ochronę interesów jednostki, zwłaszcza słabszej, w jej kontaktach z władzą i ma zagwarantować, że stosowane przez tą ostatnią środki nie będą wykraczały poza niezbędną, uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony, miarę (Z. Kmieciak [red.], Postępowanie administracyjne w Europie, Warszawa 2005, s. 45).
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 12 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Bk 85/11, zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie wszędzie tam, gdzie organ administracyjny bądź też podmiot wykonujący określone zadania z zakresu administracji publicznej dysponuje w szczególności uprawnieniem do ograniczenia określonego prawa podmiotów uczestniczących w danym postępowaniu. Nie mogą być zatem uczynione ograniczenia niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu jego praw. Ponadto wskazano, że zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie nacisk na adekwatność celu i środków użytych do jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy wybrać korzystniejszy dla podmiotu. Zasada proporcjonalności może znaleźć zatem zastosowanie w praktycznie każdym przypadku konfliktu różnych reguł i wartości, które mogą być realizowane w różnym stopniu. Zasada proporcjonalności służy wtedy do ustalenia zakresu, w jakim może być realizowana określona norma ze względu na to, że pozostaje ona w konflikcie z innymi normami, czy wartościami (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 74).
Rozpatrując kwestię, jaka pojawiła się w przedmiotowej sprawie, tj. możliwości zaplanowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zieleni i miejsc parkingowych na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, należy stwierdzić, że takie działanie naruszało przedstawioną wyżej zasadę proporcjonalności. Rozważając czy:
1) wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
3) efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela,
- Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale przepis § 28 dotyczący terenu oznaczonego symbolem 5ZP, niewątpliwie ogranicza prawo własności Skarżącej, a jednocześnie regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Efekt tej regulacji nie pozostaje w proporcji do ciężaru, jaki poniosłaby Skarżąca. Unormowanie, które zakłada lokalizację na jej nieruchomości zieleni i parkingów, skutkuje znaczącym ograniczeniem uprawnień właścicielskich, w tym w zakresie możliwości zagospodarowania terenu stanowiącego własność, jak też oznacza ograniczenie możliwości zbycia takiej nieruchomości.
Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd I instancji pogląd ten w całości podziela, do zadań Gminy należy dbanie o zieleń gminną i zadrzewienia, ale dla wprowadzania ograniczeń z ochroną tej zieleni związanych, nie wystarczy samo powołanie się na zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwłaszcza gdy się zważy na określone w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), cele publiczne mogące stanowić podstawę ewentualnego wywłaszczenia, wśród których nie wymieniono zieleni gminnej. Tym samym, Sąd podziela też wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd, że przepisy o charakterze ogólnym nie mogą stanowić podstawy do wprowadzania ograniczeń prawa własności nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego.
W konsekwencji należy uznać, że przepis § 28 zaskarżonej uchwały narusza zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia zgodnie z zaleceniami Sądu kasacyjnego, jest kwestia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie obszaru 5KDW-D, przeznaczonego na drogę dojazdową, zwaną w uchwale "dojazdem wewnętrznym". W § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono dla tego dojazdu szerokość 6 metrów oraz nieprzekraczalną linię zabudowy – 5 metrów od linii rozgraniczającej. W § 10 ust. 7 wskazano zaś, że dojazd wewnętrzny zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości, w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu.
Usytuowanie tej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zrodziło uzasadnione obawy skarżącej, że w rzeczywistości będzie to droga publiczna. Słuszne są twierdzenia skargi, że struktura układu komunikacyjnego na rysunku planu wskazuje na to, że droga ta stanowiłaby element przejazdu z ul. S. i ul. W. na teren centrum handlowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, że mimo zakazu wykorzystywania tej drogi jako dojazdu do obiektów wielkopowierzchniowych na terenie 3 UCH, w kontekście całokształtu rozwiązań dotyczących drogi, do której ma dochodzić droga 5KDW-D, jej długości, przebiegu oraz statusu tej pierwszej, która przechodzi w ciąg pieszy 6CP, z możliwością przekształcenia w drogę publiczną za zgodą zarządcy drogi, utworzona droga prywatna będzie w istocie spełniała funkcje drogi publicznej. W tej sytuacji droga ta powinna posiadać status drogi publicznej. Nadanie jej statusu drogi prywatnej narusza interes właścicieli działek przyległych do planowanej drogi poprzez nałożenie na nich obowiązku utrzymania drogi spełniającej funkcje publiczne. W tej sytuacji, taką kwalifikację tej drogi można uznać za niezgodną z definicjami drogi gminnej i drogi wewnętrznej, zawartymi w art. 7 ust. 1 oraz w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy § 10 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały naruszają powołane przepisy ustawy o drogach publicznych. Z przepisami § 10 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały jest ściśle powiązany przepis § 10 ust. 13, w którym zalecono likwidację zjazdów z ul. G.. W. S. na działki, których obsługa komunikacyjna zostanie umożliwiona poprzez realizację projektowanych dróg, o których mowa w ust. 5, 6 i 7. W tej sytuacji eliminacja z obrotu prawnego zapisów ust. 6 i 7 pociągała za sobą konieczność eliminacji również § 10 ust. 13. Likwidacja zjazdu z drogi publicznej, co zakłada § 10 ust. 13 uchwały, przy stwierdzonej nieważności przepisów dotyczących utworzenia drogi wewnętrznej, pozbawiałby Skarżących możliwości korzystania z nieruchomości.
Stwierdzenie przez Sąd naruszeń w zapisach § 28 oraz § 10 ust. 6, 7 i 13 skutkowało, z mocy art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. 

***
Trzeba dodać, że orzeczenie nie jest prawomocne. Miastu przysługuje prawo kasacji do NSA, ale z tego prawa raczej nie skorzysta.
- Prezydent Łomży przyjął do wiadomości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczący planu zagospodarowania przestrzennego terenów u zbiegu ulic Sikorskiego i Zawadzkiej. Uchylone zostały zapisy dotyczące wykonania przez właścicieli działek drogi wewnętrznej, co spowoduje, że będą mogli oni swobodniej dysponować swoją własnością. Uchylone zostały również zapisy przeznaczające tereny przy kościele pw. Miłosierdzia Bożego pod zieleń i parking. Wykonywanie jakichkolwiek inwestycji na tym obszarze będzie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok sądowy nie dotyczy części planu na której realizowana jest galeria handlowa. Miasto raczej nie będzie składało skargi kasacyjnej do NSA od tego wyroku – podaje Łukasz Czech z ratusza proszony o komentarz władz miasta do wyroku.